Hechos relevantes

1. Las Comunidades Campesinas Chila Chambilla y Chila Pucará interpusieron una demanda de amparo el 17 de septiembre de 2017 contra el Instituto Minero Metalúrgico (Ingemmet) y el Ministerio de Energía y Minas (MEM). La demanda buscaba la nulidad de las concesiones mineras no metálicas denominadas Chilachambilla I y Chilachambilla II, otorgadas a favor de la empresa minera Cemento Sur S.A., argumentando que dichas concesiones se superponían a áreas pertenecientes a su territorio.
2. Las comunidades campesinas alegaron que las concesiones ocupaban más del 50% de cada una de sus comunidades y que su otorgamiento se realizó sin respetar sus derechos a la consulta previa, a la propiedad comunal, a la libre determinación de los pueblos, y a la identidad cultural y religiosa. En su argumentación, enfatizaron la estrecha relación que las comunidades indígenas tienen con la tierra, no solo como medio de posesión y producción, sino como la base fundamental de sus culturas, vida espiritual, integridad y supervivencia económica. Sostuvieron que la concesión minera atribuye derechos a privados sobre sus territorios, priorizando la actividad minera sin considerar otros usos del territorio y la protección del medio ambiente.
3. Las demandantes adujeron que no era necesario agotar la vía administrativa, ya que el MINEM estaba a punto de otorgar licencias de exploración y explotación. Además, indicaron que nunca se les notificó de manera efectiva y concreta a las autoridades y miembros de la comunidad, vulnerándose su derecho de defensa al no poder oponerse a la concesión. Consideraron insuficiente la publicación en diarios, ya que no tenían acceso a la prensa escrita ni los medios económicos para adquirirla, impidiéndoles saber si su territorio había sido concesionado.
4. Las comunidades campesinas también alegaron que la titulación de las concesiones mineras comprometía y afectaba su derecho a la propiedad y al territorio, limitando y restringiendo el ejercicio de sus actividades normales. Insistieron en que las concesiones constituían una amenaza cierta e inminente a su tierra, cultura y tradiciones, con una incidencia directa en su derecho a la identidad cultural.
5. En su defensa, Ingemmet argumentó que las demandantes no demostraron ningún acto administrativo que generara la vulneración o amenaza cierta e inminente de sus derechos. Sostuvo que la sola concesión no implicaba el inicio inmediato de la actividad extractiva, ya que se requerían certificaciones ambientales, aprobaciones del Instituto Nacional de Cultura, permisos para el uso de tierras mediante acuerdo previo o servidumbre administrativa, entre otros. Si bien Ingemmet reconoció el derecho a la consulta previa, consideró que tenía límites y que los pueblos indígenas debían sustentar cómo una medida los afectaba directamente, lo cual, según su parecer, no había sido acreditado.
6. La empresa Kuskalla Mining Company S.A., como cesionaria de las concesiones, se apersonó al proceso y también solicitó que la demanda fuera declarada improcedente por falta de agotamiento de la vía administrativa y la existencia de una vía igualmente satisfactoria (el proceso contencioso administrativo). Argumentó que la concesión era un derecho expectaticio que no configuraba un derecho real sobre el terreno superficial y no generaba certeza sobre actividades o impactos. Afirmó que no se contaba con información relevante y suficiente para someter la medida a consulta previa y que no se había afectado el contenido esencial de este derecho. Sostuvo que, según la Ley 26505, el titular de la concesión debía obtener directamente del propietario o posesionario los derechos superficiales necesarios, lo que implicaba una negociación directa con las poblaciones indígenas, por lo que la medida administrativa no afectaba directamente a los pueblos indígenas.
7. La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Puno, confirmando la decisión de primera instancia, declaró improcedente la demanda. Consideró que no estaba claramente acreditado que las comunidades demandantes pertenecieran a un pueblo indígena y que la autoidentificación no era suficiente. Además, estableció que la demanda no aludía a un asunto de urgencia especial y, citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 0022-2009-PI/TC), señaló que el derecho de consulta se aplicaba a la exploración y explotación, no previamente a la concesión.
8. Ante la improcedencia en las instancias inferiores, las comunidades campesinas interpusieron un recurso de agravio constitucional ante el Tribunal Constitucional.

Normas jurídicas relevantes para el caso

Decisión

1. La decisión del Pleno del Tribunal Constitucional fue declarar IMPROCEDENTE la demanda. Esta decisión contó con el voto de los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini. El magistrado Miranda Canales emitió un voto singular declarando la demanda INFUNDADA. Por su parte, la magistrada Ledesma Narváez y el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera formularon votos singulares en los que declaraban la demanda FUNDADA.
2. El fundamento principal de la decisión de la mayoría (votos por la improcedencia) radica en que, según su interpretación del Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional (STC 0022-2009-PI/TC), la obligación de consulta previa en relación con los recursos naturales surge antes de emprender o autorizar cualquier programa de exploración o explotación de dichos recursos, pero no necesariamente antes del otorgamiento de una concesión minera. Consideran que la demanda se dirigía contra la omisión de realizar la consulta previa antes de la expedición de las concesiones, lo cual no estaría dentro del contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado en el proceso de amparo.
3. El magistrado Miranda Canales, en su voto por la infundabilidad, si bien reconoce la importancia del derecho a la consulta, considera que en el caso concreto las comunidades demandantes no acreditaron de qué manera concreta la emisión de la concesión minera habría afectado directamente sus derechos. Argumenta que la sola emisión de la concesión no autoriza la intervención en el territorio y que para la exploración y explotación se requieren autorizaciones posteriores que sí deberían ser consultadas.
4. Las magistradas Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, en sus votos por la fundabilidad, sostienen que el otorgamiento de una concesión minera sí constituye una medida administrativa susceptible de afectar directamente los derechos de las comunidades campesinas e indígenas, ya que otorga un derecho real y genera una injerencia en su situación jurídica, incluso antes de la etapa de exploración o explotación. Se basan en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (casos Sarayaku y Saramaka) que exige la consulta e incluso el consentimiento previo en etapas previas a la exploración y explotación, especialmente cuando se trata de planes de desarrollo o inversión a gran escala con impacto en territorios indígenas. Consideran que dilatar la consulta a etapas posteriores debilita el contenido de este derecho. La magistrada Ledesma Narváez también expresó su preocupación por la constitucionalidad del Nuevo Código Procesal Constitucional aplicado en el caso.
5. Ambos votos por la fundabilidad también enfatizan que las comunidades campesinas Chila Chambilla y Chila Pucará pertenecen al pueblo indígena Aimara, según la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios, por lo que son titulares del derecho a la consulta previa. Subrayan que ante la duda sobre la pertenencia de una comunidad campesina a un pueblo indígena, no es legítimo presumir que no lo es, recayendo la carga de probar lo contrario en quien lo alega.

Aspectos relevantes de la decisión

1. Derecho a la Consulta Previa

• La mayoría del Tribunal Constitucional adopta una interpretación restrictiva del momento en que se activa el derecho a la consulta previa en el contexto de actividades mineras. Se basa en la distinción entre la concesión minera y las etapas posteriores de exploración y explotación. La mayoría considera que el Convenio 169 y la jurisprudencia del Tribunal exigen la consulta previa a la exploración o explotación de recursos naturales, pero no necesariamente antes del otorgamiento de la concesión en sí misma. Fundamentan esta postura en el artículo 15 del Convenio 169, que menciona la consulta antes de emprender o autorizar programas de prospección o explotación. Esta interpretación parece considerar la concesión como un acto meramente declarativo de derechos expectaticios, sin un impacto directo e inmediato en los derechos de las comunidades.
  • Interpretación de la Corte (Minoría – Votos por la Fundabilidad): Las magistradas Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera ofrecen una interpretación mucho más amplia y garantista del derecho a la consulta previa. Consideran que el otorgamiento de una concesión minera sí constituye una medida administrativa susceptible de afectar directamente los derechos de las comunidades indígenas. Argumentan que la concesión otorga un derecho real al concesionario, generando una injerencia en la situación jurídica de las comunidades sobre sus territorios, incluso antes de que se inicie cualquier actividad física de exploración o explotación. Esta perspectiva reconoce que la concesión establece un marco legal que habilita futuras intervenciones y puede generar incertidumbre y una disminución del valor de mercado de los territorios.
• La interpretación del concepto de «afectación directa» como condición para la activación del derecho a la consulta, tanto en el Convenio 169 (artículo 6) como en la Ley de Consulta Previa (artículo 2). La mayoría parece entender la afectación directa como aquella que implica una intervención física o una alteración tangible e inmediata en el territorio. En contraste, la minoría (votos por la fundabilidad) adopta una visión más comprensiva, que incluye las afectaciones de carácter jurídico generadas por actos administrativos como el otorgamiento de concesiones. Esta última interpretación se alinea con la jurisprudencia de la CIDH, que ha reconocido que las concesiones para proyectos de desarrollo o inversión dentro de territorios indígenas constituyen una restricción al uso y goce de la propiedad.
• El caso pone de manifiesto la importancia de considerar los derechos desde una perspectiva colectiva cuando se trata de pueblos indígenas. La alegada superposición de las concesiones en más del 50% del territorio de cada comunidad subraya el impacto colectivo de la medida, que va más allá de afectaciones individuales a la propiedad. La especial protección que deben tener los indígenas se fundamenta en su particular relación con la tierra, su identidad cultural y su derecho a la libre determinación. La falta de consulta previa en una etapa temprana como la concesión puede menoscabar la capacidad de las comunidades para participar efectivamente en decisiones que afectan su futuro colectivo y su cosmovisión.

2. Derecho a la Propiedad Comunal y al Territorio

• Las comunidades argumentan que el otorgamiento de concesiones mineras sobre sus territorios ancestrales amenaza su derecho a la propiedad comunal y al territorio. Consideran que la tierra no es solo un bien económico, sino la base de su existencia cultural y espiritual. La imposición de una concesión sin su consentimiento vulnera su derecho a controlar y decidir sobre el uso de su territorio, esencial para su supervivencia física y cultural.
• La sentencia de la mayoría no se centra en analizar la violación al derecho de propiedad comunal de manera sustantiva, ya que declara la demanda improcedente por considerar que el derecho a la consulta previa no se activó en la etapa de la concesión.
  • La minoría (votos por la fundabilidad) sí vincula la concesión con una restricción al derecho de propiedad. Reconocen que, si bien el Estado es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales (artículo 66 de la Constitución), este derecho no es absoluto y debe armonizarse con los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, incluyendo su derecho a la propiedad comunal reconocido en el Convenio 169 (artículo 14). La jurisprudencia de la CIDH citada en los votos por la fundabilidad (casos Sawhoyamaxa y Awas Tingni) refuerza la idea de que la posesión tradicional indígena tiene efectos equivalentes al título de propiedad otorgado por el Estado y que este tiene la obligación de abstenerse de actos que puedan afectar los territorios indígenas sin su consentimiento.
• La protección del derecho a la propiedad comunal implica el reconocimiento de la vinculación ancestral, social, económica y cultural de las comunidades con sus territorios. La afectación generada por una concesión minera, incluso en una etapa temprana, radica en la creación de un gravamen potencial sobre este territorio, limitando la capacidad de las comunidades para decidir libremente sobre su uso y desarrollo según sus propias prioridades y cosmovisión. Desde el pluralismo jurídico, el derecho estatal de otorgar concesiones unilateralmente sin considerar las normas y prácticas consuetudinarias de las comunidades sobre la gestión de sus territorios genera un conflicto normativo que vulnera su autonomía y su derecho a su propio sistema jurídico.

3. Derecho a la Libre Determinación de los Pueblos y a la Identidad Cultural y Religiosa

• Las comunidades alegan que el otorgamiento de concesiones sin consulta previa vulnera su derecho a la libre determinación, que incluye la capacidad de decidir sobre su desarrollo y el uso de sus recursos naturales. También argumentan que la imposición de actividades mineras sin su consentimiento amenaza su identidad cultural y religiosa, intrínsecamente ligadas a su territorio y sus prácticas tradicionales.
• Al igual que con el derecho a la propiedad comunal, la mayoría no profundiza en el análisis de estos derechos debido a la decisión de improcedencia. Sin embargo, la minoría (votos por la fundabilidad) implícitamente reconoce que la afectación al territorio y la falta de consulta previa pueden tener impactos significativos en la capacidad de las comunidades para preservar su identidad cultural y ejercer su derecho a la libre determinación. La obligación de consultar busca precisamente garantizar que las medidas estatales tomen en cuenta la cosmovisión, los valores culturales y las prioridades de desarrollo de los pueblos indígenas.
• La protección de estos derechos exige que el Estado respete la autonomía de los pueblos indígenas para tomar decisiones sobre asuntos que les conciernen, incluyendo el uso de sus territorios y recursos naturales. La afectación se produce cuando decisiones unilaterales del Estado, como el otorgamiento de concesiones, se imponen sin el consentimiento o la participación efectiva de las comunidades, desconociendo sus formas propias de organización social, económica y cultural. El derecho a la libre determinación implica el reconocimiento de la capacidad de los pueblos indígenas para autogobernarse y aplicar sus propias normas en sus territorios, lo que se ve directamente afectado por la imposición de un régimen de concesiones sin su participación y consentimiento.