Hechos relevantes

1. El caso se originó por una petición presentada el 11 de mayo de 2000 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) por las presuntas víctimas, alegando violaciones de derechos humanos cometidas por la República de Panamá en perjuicio de los pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros. La petición se centró en la alegada violación continuada del derecho a la propiedad colectiva de estos pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales. Esta alegada violación se basaba en el incumplimiento del pago de indemnizaciones justas y prontas tras la enajenación de sus territorios ancestrales hace más de cuatro décadas.
2. Los hechos de fondo se remontan a la construcción de la represa hidroeléctrica de Bayano entre 1972 y 1976, que resultó en el desplazamiento, reasentamiento e inundación de los territorios ancestrales de los pueblos Kuna y Emberá. A pesar de la emisión del Decreto de Gabinete N° 123 de 1969, que declaraba inadjudicables ciertas tierras en compensación, y de acuerdos posteriores como el Acuerdo de Majecito (1975), el Acuerdo de Farallón (1976), el Acuerdo de Fuerte Cimarrón (1977) y el Acuerdo de la Espriella (c. 1980), las comunidades alegaron el incumplimiento del pago de indemnizaciones adecuadas por la pérdida de sus territorios.
3. Además de la falta de indemnización, la petición y el posterior caso ante la Corte Interamericana se refirieron a la falta de un procedimiento adecuado para la delimitación, demarcación y titulación de las tierras indígenas. Los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano denunciaron la falta de efectividad de los procedimientos para acceder a la propiedad de sus territorios y para su protección frente a terceros no indígenas que invadían y explotaban sus recursos naturales. Se presentaron diversas denuncias administrativas y penales por estas invasiones y daños ambientales, pero las comunidades alegaron que estas acciones no fueron efectivas para proteger sus derechos.
4. La Comisión Interamericana declaró admisible la petición en 2011 por la presunta violación del artículo 21 de la Convención Americana, en conexión con el artículo 1.1, y señaló que analizaría en la etapa de fondo la posible aplicación de los artículos 2, 8, 24 y 25 de la Convención. En su Informe de Fondo N° 125/12, emitido el 13 de noviembre de 2012, la Comisión concluyó que el Estado era responsable por la violación del artículo 21 (derecho a la propiedad colectiva) en relación con el artículo 1.1 (obligación de respetar y garantizar los derechos) por abstenerse de otorgar una justa y pronta indemnización. También recomendó al Estado concluir prontamente el proceso de formalización, delimitación y demarcación de los territorios y otorgar una pronta y justa indemnización.
5. Ante la falta de información concreta sobre el cumplimiento de estas recomendaciones, la Comisión sometió el caso a la jurisdicción de la Corte Interamericana el 26 de febrero de 2013. Durante el proceso ante la Corte, Panamá interpuso tres excepciones preliminares: falta de agotamiento de recursos internos, falta de competencia ratione temporis, y falta de competencia por prescripción. La Corte desestimó la excepción de falta de agotamiento de recursos internos y la de falta de competencia por prescripción (por haber acogido la excepción de falta de competencia ratione temporis). Sin embargo, acogió la excepción de falta de competencia ratione temporis específicamente respecto de la alegada falta de pago de indemnizaciones por hechos ocurridos con anterioridad al 29 de febrero de 1990, fecha en que Panamá reconoció la competencia contenciosa de la Corte. A pesar de esta limitación temporal, la Corte consideró los hechos anteriores para contextualizar las violaciones ocurridas con posterioridad a dicha fecha.
6. En cuanto al fondo del asunto, la Corte analizó la alegada violación del derecho a la propiedad colectiva (artículo 21), los derechos a las garantías judiciales y a un recurso efectivo (artículos 8.1 y 25), y la obligación de adecuar el derecho interno (artículo 2), todos ellos en relación con la obligación general de respeto y garantía de los derechos sin discriminación (artículo 1.1) y el derecho a la igualdad ante la ley (artículo 24).

Normas jurídicas relevantes para el caso

Decisión

1. La Corte admitió la excepción preliminar de falta de competencia ratione temporis respecto de la alegada falta de pago de indemnizaciones por hechos ocurridos antes del 29 de febrero de 1990.
2. Desestimó la excepción preliminar de falta de agotamiento de recursos internos.
3. Declaró que el Estado violó el artículo 21 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1, en perjuicio de las comunidades Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano, por la falta de delimitación, demarcación y titulación de sus territorios.
4. Declaró que el Estado violó el artículo 2 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1, en perjuicio de la comunidad Kuna de Madungandí, por la falta de adecuación del derecho interno respecto a la titulación de sus tierras.
5. Declaró que el Estado violó los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1, en perjuicio de las comunidades Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros, por el incumplimiento del principio del plazo razonable respecto de ciertos procesos internos para la protección de sus territorios.
6. Declaró que el Estado no violó el artículo 2 de la Convención Americana en relación con los artículos 8 y 25, respecto de la alegada falta de un procedimiento para proteger los territorios indígenas.
7. No tuvo elementos para pronunciarse sobre la violación del derecho a la igualdad ante la ley y el principio de no discriminación (artículos 24 y 1.1).
8. Ordenó diversas medidas de reparación, incluyendo la delimitación y titulación de tierras, un acto público de reconocimiento de responsabilidad, y el pago de indemnizaciones por daño inmaterial y costas.

Aspectos relevantes de la decisión

Este caso reviste una importancia fundamental para la comprensión y protección de los derechos de los pueblos indígenas en el sistema interamericano, especialmente en lo referente al derecho a la propiedad colectiva y las garantías judiciales necesarias para su efectividad. La Corte Interamericana, en su análisis, profundiza en la interpretación de estos derechos, teniendo en cuenta la especial relación que los pueblos indígenas mantienen con sus territorios y la necesidad de una protección diferenciada.

1. Artículo 21 (Derecho a la Propiedad Colectiva)
   • La Corte Interamericana reitera su jurisprudencia constante en cuanto al reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales. Este derecho no se limita a la concepción clásica de propiedad individual, sino que abarca la conexión intrínseca que los pueblos indígenas tienen con sus tierras, la cual es fundamental para su supervivencia cultural, social y económica. La tierra para los pueblos indígenas tiene una significación especial, constituyendo la base de su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas. Desconocer estas formas específicas de relación con el territorio haría ilusoria la protección del artículo 21.
   • La Corte subraya que la protección del artículo 21 de la Convención se extiende a las formas consuetudinarias de propiedad indígena, incluso si no se ajustan a la noción tradicional de dominio estatal. Esta interpretación evolutiva del derecho a la propiedad busca garantizar que los pueblos indígenas puedan continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural sea respetada y protegida.
   • En este sentido, la Corte establece que la obligación del Estado de asegurar el derecho a la propiedad de los pueblos indígenas implica necesariamente la delimitación, demarcación y titulación de sus territorios. Estas medidas son esenciales para garantizar la seguridad jurídica de sus derechos territoriales y para protegerlos frente a la interferencia de terceros no indígenas. La falta de estas acciones por parte del Estado constituye una violación del artículo 21 en relación con la obligación de garantizar los derechos (artículo 1.1).
   • En el caso concreto, la Corte constató que, a pesar de la existencia de normas internas que reconocían la propiedad colectiva indígena desde 1972, el Estado no había completado los procesos de delimitación, demarcación y titulación de las tierras de las comunidades Emberá de Bayano. Respecto a la comunidad Kuna de Madungandí, aunque se realizó una demarcación física en el año 2000, la falta de titulación formal hasta la fecha de la sentencia constituía una falta de adecuación del derecho interno para hacer efectivo su derecho a la propiedad colectiva, lo que generó una violación del artículo 2 en relación con el artículo 21 y el artículo 1.1.
   • La Corte también tomó en cuenta las obligaciones internacionales de Panamá en virtud del Convenio N° 107 de la OIT, que ya desde 1971 establecía la obligación de reconocer y proteger los derechos de propiedad de las poblaciones indígenas, y el Convenio N° 169, que refuerza esta protección y enfatiza la importancia de la relación de los pueblos indígenas con sus tierras. La aprobación por Panamá de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007 también fue considerada como un reconocimiento de la necesidad de asegurar la protección jurídica de sus territorios.
   • Es crucial destacar que la Corte enfatiza que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio que la propiedad individual, estando relacionados con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, el control de su hábitat como condición necesaria para la reproducción de su cultura y el desarrollo de sus planes de vida. Por ello, la falta de protección de estos derechos tiene un impacto colectivo que trasciende las afectaciones individuales.
   • La Corte, si bien admitió la excepción de competencia ratione temporis respecto a la falta de pago de indemnizaciones por la construcción de la represa, no dejó de reconocer la importancia de la indemnización justa en casos de privación de la propiedad, remitiéndose a su jurisprudencia y a principios generales del derecho internacional. Sin embargo, debido a la limitación temporal, no pudo pronunciarse sobre este aspecto en relación con los hechos ocurridos antes de 1990.
2. Artículo 8.1. y 25 (Derecho a las garantías judiciales y un recurso efectivo)
   • La Corte también declaró la violación de los artículos 8.1 y 25 en relación con el artículo 1.1, en perjuicio de las comunidades Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros, por el incumplimiento del principio del plazo razonable en los procesos internos iniciados para la protección de sus territorios.
   • La Corte recuerda su jurisprudencia constante según la cual los Estados tienen la obligación de proveer recursos judiciales efectivos a las personas que aleguen ser víctimas de violaciones de derechos humanos (artículo 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8.1). Estos recursos deben ser accesibles y capaces de producir el resultado para el que fueron concebidos.
   • En el caso de los pueblos indígenas, la Corte señala que es indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta sus particularidades propias, sus características económicas y sociales, su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres. Los procedimientos administrativos y judiciales para el reconocimiento, titulación, demarcación y delimitación de su propiedad territorial deben ser efectivos y expeditos, cumpliendo con las garantías del debido proceso.
   • La Corte analizó diversos procesos administrativos y penales iniciados por las comunidades indígenas para obtener el reconocimiento legal de sus tierras y la protección contra las invasiones de terceros. Constató que muchos de estos procesos se habían extendido por plazos irrazonables, sin que se hubiera llegado a una decisión definitiva y efectiva para proteger los derechos de las comunidades.
   • Para determinar la razonabilidad del plazo, la Corte consideró cuatro elementos: la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de las autoridades judiciales y la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. En el presente caso, la Corte concluyó que los procesos no involucraban una complejidad tal que justificara las largas demoras, y la falta de diligencia de las autoridades judiciales había contribuido a la inefectividad de estos recursos, generando una afectación continua en los derechos territoriales de las comunidades. Esta falta de respuesta oportuna y efectiva por parte de las autoridades judiciales vulneró los derechos a las garantías judiciales y a un recurso efectivo.
   • Obligación de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno (Artículo 2 de la Convención Americana)
   • La Corte declaró que el Estado violó el artículo 2 en relación con el artículo 1.1, en perjuicio de la comunidad Kuna de Madungandí, por la falta de adecuación del derecho interno respecto a la titulación de sus tierras.
   • El artículo 2 obliga a los Estados Parte a adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por la Convención. Esto implica no solo la promulgación de normas, sino también la garantía de que estas sean efectivas y permitan el libre y pleno ejercicio de los derechos.
   • En el caso de la comunidad Kuna de Madungandí, la Corte constató que, si bien se había realizado la demarcación física de su territorio en el año 2000, no se había otorgado un título de propiedad colectiva formal hasta la fecha de la sentencia. Esta falta de titulación formal, a pesar del reconocimiento constitucional de la propiedad colectiva y la demarcación realizada, representaba una falta de adecuación del derecho interno para garantizar plenamente el ejercicio de su derecho a la propiedad colectiva.
   • Sin embargo, la Corte consideró que la Ley 72 de 2008 y el Decreto Ejecutivo 223 de 2010, que establecen un procedimiento para la titulación de tierras indígenas fuera de las comarcas, no eran per se violatorios de la Convención. Por lo tanto, no ordenó una medida de reparación específica con respecto a la adecuación de estas normas.
   • Respecto a la alegada falta de un procedimiento penal especial para proteger los territorios indígenas frente a invasiones, la Corte consideró que no se demostró un incumplimiento del artículo 2 en relación con los artículos 8.1 y 25. La Corte notó que se habían presentado acciones a nivel interno y que la inefectividad de las mismas parecía deberse a la falta de debida diligencia de las autoridades más que a la inexistencia de normas adecuadas.
3. Artículo 24 (Derecho a la no discriminación e igualdad ante la Ley)
   • La Comisión alegó que el artículo 126 de la Constitución de Panamá tenía un carácter asimilacionista y que existía una falta de protección igualitaria de la propiedad indígena en comparación con la propiedad no indígena. Sin embargo, la Corte constató que la Comisión no indicó de qué manera específica esto se había traducido en violaciones diferentes a las ya establecidas. Asimismo, si bien los representantes alegaron una tramitación más lenta de las solicitudes de titulación de tierras indígenas, no se aportaron pruebas concretas que demostraran una diferencia de trato discriminatoria en relación con los títulos de propiedad. En consecuencia, la Corte no tuvo elementos para pronunciarse sobre la violación de los artículos 24 y 1.1.
   • Si bien la sentencia se fundamenta principalmente en el marco del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho interno panameño, es importante destacar la consideración que la Corte otorga a las particularidades culturales, sociales y económicas de los pueblos indígenas, así como a su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres. Esta consideración es un elemento importante desde la perspectiva del pluralismo jurídico, ya que implica un reconocimiento de la validez y relevancia de los sistemas normativos indígenas para la interpretación y aplicación de los derechos humanos.
   • La Corte, al definir el alcance del derecho a la propiedad colectiva, se aparta de una visión estrictamente estatal y occidental del derecho de propiedad, reconociendo las formas propias de tenencia y relación con la tierra de los pueblos indígenas. Asimismo, al ordenar medidas de reparación como la delimitación y titulación de tierras, la Corte especifica que estas deben realizarse con la plena participación y tomando en consideración el derecho consuetudinario de las comunidades. Esto refleja un esfuerzo por integrar las perspectivas jurídicas indígenas en la protección de sus derechos.
   • Sin embargo, es importante notar que el análisis principal de la Corte se centra en la obligación del Estado de garantizar estos derechos dentro de su sistema jurídico. Si bien se reconoce la existencia de sistemas normativos indígenas, la exigibilidad de los derechos se articula principalmente a través del marco de la Convención Americana y el derecho interno. El pluralismo jurídico en esta sentencia se manifiesta más en la interpretación y aplicación del derecho estatal para que sea sensible a las realidades jurídicas indígenas que en un reconocimiento pleno de la igualdad jerárquica de los sistemas jurídicos.

En conclusión, la sentencia del Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano Vs. Panamá constituye un avance importante en la protección de los derechos de los pueblos indígenas en el sistema interamericano. Reafirma el derecho a la propiedad colectiva en su dimensión cultural y de subsistencia, subraya la obligación estatal de demarcar y titular los territorios, y enfatiza la necesidad de garantizar recursos judiciales efectivos y dentro de plazos razonables para la protección de estos derechos. Aunque la limitación ratione temporis impidió un pronunciamiento sobre la indemnización por el despojo inicial, la sentencia sienta precedentes importantes para la protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y refleja una apertura hacia la consideración de sus particularidades jurídicas y culturales.